Nokkrir punktar til íhugunar varðandi nauðungarsölur og sýslumenn á Íslandi

Í október 1987 var tekið fyrir hjá mannréttindanefnd Evrópuráðsins mál manns sem búsettur er á Akureyri. Hafði hann verið dæmdur í undirrétti og í Hæstarétti fyrir brot á umferðarlögum. Í samræmi við gildandi lög var mál hans tekið fyrir og dæmt af fulltrúa bæjarfógetans á Akureyri, en hann starfar á ábyrgð og undir stjórn bæjarfógeta sem jafnframt er yfirmaður lögreglunnar. Málið var kært til mannréttindanefndarinnar á þeirri forsendu að mál sakbornings hefði ekki hlotið meðferð í undirrétti fyrir óháðum dómara.

Mannréttindanefndin komst að þeirri niðurstöðu að málið væri tækt til efnismeðferðar, en það þýðir að nefndin telur líkur á að brotið hafi verið gegn mannréttindasáttmálanum. Má segja að með því sé réttarfar Íslendinga í opinberum málum komið undir smásjá samstarfsþjóða okkar í Evrópuráðinu og hlýtur það að leiða til aukins þrýstings um umbætur á dómstólakerfi og réttarfari hérlendis.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnar Steingríms Hermannssonar segir m.a. „að sett verði lög um aðskilnað dóms- og framkvæmdavalds og unnið að endurskoðun annarra þátta réttarkerfisins“. Er frumvarpið líður í framkvæmd þeirrar stefnu.

Meginatriði í frumvarpinu eru þau, að settir verði á fót átta héraðsdómarar er fari með dómstörf jafnt í einkamálum og opinberum málum. Framvegis verði sýslustjórn í héraði í höndum embættismanna með embættistitilinn „sýslumaður“ um leið og  embættistitillinn „bæjarfógeti“ verði lagður niður.
Tóku þessi lög gildi 1. júlí 1992.

(unnið m.a. úr frumvarpinu sjálfu og skýrslu Sveins frá janúar 2010)

2. Punktur:

Með setningu laga nr. 90/1991 um nauðungarsölu áréttaði löggjafinn sérstaklega við setningu þeirra að nauðungarsöluverð ættu að nálgast markaðsverð sem kostur er. Ekki var talið að rannsóknir hafi sýnt (þ.e. fyrir setningu laganna) að svokallað nauðungaruppboð (heiti þessa fyrir setningu þessara laga og var þá dómsathöfn) hafi ekki myndað verð á eignum í slíkum uppboðum sem væru fjarri markaðsverði. Rannsóknir Sveins Óskars Sigurðssonar, skv. skýrslu hans frá janúar 2010, kemur í ljós að framkvæmdir Sýslumannsembætta, m.t.t. laganna, hafi ekki leitt til þess að verð við nauðungarsölu (þ.e. þeirra nýju laga sem nú eru í gildi) hafi nálgast markaðsverð eigna, síður en svo.
Fyrir gildistöku núgildandi laga nr. 90/1991 voru gildandi lög nr. 57/1949 um nauðungaruppboð og miðuðust við eldri réttarfarsskipan og var um að ræða dómsathöfn. Eftir (sjá 1. Punkt að framan) að löggjafinn breytt lögum og aðskilið dóms- og framkvæmdavald í héraði samrýmdust hin eldri lög um nauðungaruppboð, nr. 57/1949, ekki þessari nýju réttarskipan

Með þessum nýju lögum og núgildandi lögum um nauðungarsölu var lögð til sú grundvallarbreyting á framkvæmd nauðungarsölu að hún verði stjórnsýsluathöfn, sem sýslumenn hafa með höndum, í stað þess að héraðsdómarar annist hana sem dómsathöfn eins og leiðir af núgildandi lögum nr. 57/1949. Þessi breyting er lögð til í samræmi við þá stefnu, sem var mörkuð með lögum um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, nr. 92/1989.

Nú lög um aðför nr. 90/1989 var hluti af lagaramma varðandi sambærilega mál og áttu við þá þætti sem sýslumenn áttu m.a. að hafa með höndum. Sama gildir um lögn nr. 21/1991 um gjaldþrotaskipti o.fl, lög um kyrrsetningu, lögbann o.fl. nr. 31/1990, lög um skipti á dánarbúum o.fl. nr. 20/1991 og öðlast öll gildi á sama tíma og lög nr. 92/1989 um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði.

Það er sérstaklega undirstrikað að þrátt fyrir að lögunum, sem nú eru í gildi séu í grunnin rammi um sambærilega stjórnsýsluathöfn og áður , væru formsins vegna breytt leiddi slíkt ekki sjálfkrafa til þess að teljandi breytingar þurfi að verða frá núgildandi reglum um það hvernig staðið verði að framkvæmd nauðungarsölu.

Sérstaklega er þess getið að í fyrsta lagi, þ.e. í umfjöllun í athugasemdum með frumvarpinu sjálfu varðandi helstu efnisatriði frumvarpsins, var ætlun löggjafans að hugað yrði sérstaklega að því að leita leiða til að stuðla að því að sem hæst verð fáist fyrir eignir við nauðungarsölu. Þar segir m.a.:

Þótt þetta markmið hafi á sinn hátt verið haft í fyrirrúmi, má ekki líta svo á að gengið hafði verið út frá því að núgildandi reglur hafi almennt reynst illa að þessu leyti. Þeirri skoðun er að vísu stundum haldið fram í almennri umræðu að lágt verð fáist fyrir eignir við nauðungarsölu, en hún stangast mjög á við skoðanir margra þeirra sem koma nærri framkvæmd á þessu sviði. Ætla má að það sé nánast ógerlegt að staðreyna hvort eða að hverju marki skoðanir um lágt söluverð eigna geti átt við rök að styðjast. Stafar þetta ekki síst af því að ekki er unnt að komast að niðurstöðu í þessum efnum nema með því að bera saman söluverð talsverðs fjölda eigna á nauðungarsölu á mismunandi stöðum á landinu við það verð sem mætti áætla með áreiðanlegum hætti að hefði fengist fyrir sömu eignir í frjálsum viðskiptum.

Með skýrslu Sveins Óskars Sigurðssonar var sannað að enn viki nauðungarsöluverð langt frá markaðsvirði eigna og langtímavirðismati Þjóðskrár Íslands sem metur almennt fasteignamatsvirði eigna og skattstofn sveitarfélaga.

(unnið m.a. úr frumvarpinu sjálfu og skýrslu Sveins frá janúar 2010)

3. Punktur:

Óljóst er að sýslumenn hvetji til að öll urræði laganna séu nýtt eins og löggjafinn ætlaði sýslumönnum að gera til að gæta hagsmuna gerðarþola. Þar má m.a. nefna:

• Í 23. og 62. gr. er mælt fyrir um heimildir til þess að ákveða að nauðungarsala eignar fari fram á almennum markaði í stað þess að hún verði seld á uppboði, en í reglum um framkvæmd slíkrar sölu í VI. kafla frumvarpsins er meðal annars byggt á því að leitað verði tilboða í eign með hliðstæðum hætti og við sölu í frjálsum viðskiptum, til dæmis fyrir atbeina fasteignasala þegar um fasteign er að ræða. Heimildir til þessa úrræðis eru ekki fyrir hendi í lögum nr. 57/1949, en í framkvæmd hefur tíðkast nokkuð að samkomulag takist milli veðhafa og eiganda eignar um að fresta nauðungaruppboði til þess að reyna að koma henni í verð við frjálsa sölu, sem samvinna er þá eftir atvikum höfð um að hrinda í framkvæmd. Með reglum frumvarpsins er stefnt að því að færa aðgerðir af þessum toga í fastari farveg, meðal annars með því að sýslumaður stjórni þeim og taki eftir þörfum ákvarðanir um þær, auk þess að úrræði eru veitt til að koma aðgerðum sem þessum fram þótt andstaða sé gegn þeim af hendi einstakra veðhafa.

• Í ákvæðum 28. gr. frumvarpsins er stefnt að því að færa skilmála við uppboðssölu um ýmis önnur atriði en greiðslu kaupverðs nær venjubundnum skilmálum við kaup í frjálsum viðskiptum. Breytingar í þessum efnum eru lagðar hér til að danskri fyrirmynd, en á sínum tíma voru reglur færðar þar í svipað horf í því skyni að hvetja til þess að aðrir en veðhafar kæmu á uppboð og gerðu boð í eign, sem má telja að geti leitt til hækkaðs söluverðs.

• Í 28., 29. og 65. gr. er gert ráð fyrir meiri sveigjanleika til að ákveða greiðsluskilmála við uppboðssölu en nú tíðkast. Má telja að nýting á þeim sveigjanleika geti leitt til hækkaðs verðs við uppboðssölu, ekki síst þegar aðrir en veðhafar sýna eign áhuga.

• Í 37. gr. kemur fram undantekningarheimild handa sýslumanni til að ákveða eftir kröfu eða ótilkvaddur að endurtaka uppboð á eign, ef hann telur boð sem komu fram á því fara fjarri líklegu markaðsverði eignar. Þetta ákvæði felur í sér vissa tryggingu fyrir því að ekki verði unað við að eign verði seld gegn óeðlilega lágu verði.

Þessar heimildir hafa sýslumenn og virðast lítið beita þeim til varnar gerðarþola en þegar kemur að gerðarbeiðanda, þ.e. kröfuhafa, virðist almennt tilhneiging sýslumanna að ganga nær þeim í þjónustu sinni t.a.m. þegar ekki næst uppí kröfu, þ.e. ekki boðið upp í kröfu t.d. síðasta veðréttar, en þá oftast nær fellir sýslumaður eða fulltrúi sýslumanns niður nauðungarsölu á þeim forsendum að ekki fékkst uppí allar kröfur og telst þá árangurslaust eða gefur fresti til að bæta kröfuhafa upp þann tíma sem láðist að mæta fyrir sýslumann eða koma kröfum að.

4. Punktur:

Sýslumenn hafa úrræði og má þar helst nefnda eftirfarandi:

Í reynd yrði þannig allur meginþorri viðfangsefna við nauðungarsölur í höndum sýslumanna og verkefni héraðsdómstóla á þessum vettvangi að sama skapi fá. Í frumvarpinu er verkaskiptum milli sýslumanna og héraðsdómstóla hagað með þeim hætti að sýslumönnum er ætlað að hafa vald til þess að taka afstöðu til mótmæla gegn nauðungarsölu og annars ágreinings sem rís við framkvæmd hennar með ákvörðun, sem getur þá í flestum tilvikum hvort heldur verið þess efnis að nauðungarsala fari fram, eftir atvikum með nánar tilteknum hætti, eða að framkvæmd hennar stöðvist vegna ágreinings eða annmarka á málatilbúnaði gerðarbeiðanda. Aðalreglu frumvarpsins um þetta er að finna í 22. gr. Ákvörðun sýslumanns í þessum efnum yrði ekki endanleg, því skv. 22. gr. frumvarpsins væri gerðarbeiðanda alltaf frjálst að bera ákvörðunina þegar í stað undir héraðsdóm til úrlausnar um réttmæti hennar. Slík aðgerð hefði að meginreglu í för með sér að framkvæmd nauðungarsölunnar stöðvist meðan málið væri rekið fyrir dómi, en um rekstur slíkra mála er fjallað í ákvæðum XIII. kafla frumvarpsins. Öðrum en gerðarbeiðanda, það er að segja gerðarþola, öðrum sem njóta réttinda yfir viðkomandi eign og þriðja manni sem teldi nauðungarsöluna varða hagsmuni sína, er á hinn bóginn ekki ætluð heimild til að leita úrlausnar dómstóla um mótmæli sín eða kröfur jafnharðan og ágreiningur rís fyrir sýslumanni nema gerðarbeiðandi samþykki, sbr. 4. mgr. 22. gr. Þess í stað er gerðarþola og þriðja manni veitt ótakmörkuð heimild til að fá leyst úr ágreiningi um lögmæti nauðungarsölu fyrir dómstólum innan tiltekins frests eftir að söluaðgerðir eru um garð gengnar en almennt áður en endanleg yfirfærsla eignarréttinda á sér stað á grundvelli sölunnar, en um rekstur slíkra mála er fjallað í XIV. kafla frumvarpsins.

Þetta er afar mikilvægt og hér ber helst að nefna eftirfarandi:

Sýslumönnum er heimilt að stöðva nauðungarsölu og þá getur gerðarbeiðandi (kröfuhafi) lagt málið fyrir dómstóla. Þar sem gerðarþoli (skuldari) getur ekki, vegna heimildarleysis í lögunum, lagt málið fyrir dómstóla í meðförum ætti ríkari skylda að hvíla á herðum sýslumanna að gæta þeirra hagsmuna þegar ljóst þykir að ákveðin atriði eins og ólögmæt lán, gætu hvílt á fasteign viðkomandi og væru hluti að kröfugerð gerðarbeiðanda í málinu. Gerðarþolar eru látnir hafa þá einu heimild að leita til dómstóla er þegar allt er um garð gengið og samkvæmt skýrslu Sveins Óskar Sigurðssonar hafa þeir, sem dregið hafa í efa að eign hafi selst nálægt markaðsvirði, þurft að sæta dómstólaferli í allt að (sjá bls. 32 í kaflanum úrræði skuldara), 5 til 6 árum á eftir að nauðungarsala hefur farið fram. Þrátt fyrir tilurð 57. greinar nauðungasölulaga varðandi úrræði skuldara/gerðarþola er reynslan sú að eftir að gerðarþoli hefur glatað öllum eignum sínum í einhverjum tilvikum (t.a.m. einstaklingar vegna íbúðarhúsnæðis) og hafa ekki fjárhagslega burði til að bera hönd fyrir höfuð sér virðast lögin ekki vernda þann sem helst ætti að vernda. Lögin virka ekki og hefur Hæstiréttur staðfest það með fáeinum dómum sem reifaðir eru í skýrslu Sveins.

Niðurlag:

Nauðungarsölulög eru ekki að virka á þann hátt sem löggjafinn ætlaði og er einhliða fyrir gerðarbeiðendur en lítil réttarvernd fyrir gerðarþola.

Sýslumenn hafa fengið ótal heimildir til að fresta nauðungarsölu og varpa þá til gerðarbeiðanda að leita til dómstóla. Það að sýslumenn beiti ekki lögfestum heimildum sínum getur varðar við mannréttindi þess sem er gerðarþoli og þá ber sérstaklega að geta þess þegar innheimt er og nauðungarsala hefur átt sér stað án þess að sýslumenn beiti þessum heimildum sínum þegar liggur fyrir t.a.m. að kröfur byggjast á ólögmætum gjörningum eins og lánum. Ber þar sérstaklega að hafa í huga ef sýslumenn hafi ekki beitt heimildum sínum þegar ljóst þykir að dómstólar greini á um þessi lánsform sem kröfur, er liggja að baki kröfum gerðarbeiðanda, byggja á og liggja fyrir þegar nauðungarsala á að fara fram. Enn frekar má telja það vægast sagt ámælisvert af sýslumönnum, jafnvel brot á mannréttindum og skyldum sýslumanna að gæta að réttavernd gerðarþola, að fresta ekki eða hafna uppboðum þegar augljóst þykir að undirliggjandi lánsform að hluta eða heild séu ólögmætir gjörningar og þurfa endurskoðunar við þar sem ný kröfugerð þarf að liggja fyrir áður en nauðungarsölu verði fram haldið.

Fyrir um 34 árum kom prófessor í lögum, Stefán Már Stefánsson, fram með ábendingar um lagfæringar á lögum er varða nauðungaruppboð eða nauðungarsölu. Vitnar Sveinn í skýrslu sinni í rit Stefáns í tengslum við ábendingar um að ákveðin lagaákvæði séu enn afar gömul og tryggi ekki hagsmuni skuldara eins og ætti að gera. Sat Stefán í réttarfarsnefnd sem samdi það frumvarp sem síðar varð að núgildandi lögum um nauðungarsölu nr. 90/1991.

Augljóst þykir að bæta átti rétt skuldara en sýslumenn virðast alls ekki vera á því að lögin, sem ætluð eru til að vernda fólk sem er minni máttar gagnvart sterkum gerðarbeiðendum, heimil þeim að beita þeim úrræðum sem í lögunum eru fólgin. Hugsanlegt er að höfða mætti mál fyrir dómstólum gegn íslenska ríkinu vegna aðgerðarleysis sýslumanna og gæti slíkt aðgerðarleysi, sérstaklega eftir ítarlegar ábendingar vegna lagabreytinganna og þeirra sem stuðluðu að réttarbót í þessu efni, varðað við mannréttindabrot.

Því og þess vegna er áhugavert að rifja upp mannréttindabrot bæjarfógeta sem var starfsheiti sýslumanna áður en því var breytt. Fólst þá mannréttindabrotið í lögunum sjálfum en nú virðist, þrátt fyrir aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, séu þessi embætti enn við sama heygarðshornið og í stað þess að ofbeita valdi sínum með skírskotun til laga er verið að vanbeita því til að greiða götur gerðarbeiðanda á kostnað gerðarþola, þ.e. skuldara.

Rétt væri að þetta mál yrði kannað ítarlega innan ríkisstjórnar Íslands sem hefur boðvald yfir sýslumannsembættum á Íslandi og vinsamlegast farið fram á við Innanríkisráðherra, sem fer með þennan þátt innan framkvæmdavaldsins, að meta hvort sýslumenn hafi farið á skjön við lög og reglur með því að beita ekki valdi sínu þegar ljóst þykir að kröfur gerðarbeiðanda byggjast að hluta til eða heild á ólögmætum gjörningum.